市政建设：“风水”跟着领导转？
发布时间 2012.09.10
市政建设的规划需要科学和理性的思考，具体的实施更需要强有力的经济实力和强大的执行力。官员换届的因素给市政建设带来的影响，我们对过去失败的教训应该引以为戒，而更希望这是一种积极和正面的推动力。
“来到这里12年，发现市政建设总是搞‘一窝蜂’似的运动。”这是在北方某城市里住了12年的小刘被问起对于当地市政建设的看法时，冒出来的第一句话。“当年‘拆墙透绿’，墙拆了不少，可绿呢？绿到没有多见，却着实打击了当地的第三产业。隔了一段时间又搞起了‘三年大变样’，拆沿街门脸，拆城中村，整顿污染企业，刚开始还真有点轰轰烈烈的感觉。”小刘仔细回想一下，巧的是，这些当地市政建设的大动作都是在当地政府换届不久之后开展的。
而现在上海工作的小梁家乡似乎就比较幸运一点，“前一届的政府就搞了很多市政方面的建设，换届之后，现在也一直还在进行当中。”不过与某些地方纯粹靠财政预算不同，“我们家乡搞建设基本就都指望那边最大的一家企业出资。”
今年1月，全国31个省区市又选举产生了新一届省级人大、政府、政协的领导班子，新一轮的换届已经完成。
背后的换届因素“新官上任都会有一些新的变化。”中国人民大学行政管理学系主任、行政管理学研究所所长毛寿龙教授在接受本刊记者采访时说，“新上任的官员一般都会采取新的举措，比如在规划上有新想法，或是加大执行力度等。基本上会落实在几个方面：修建政府大楼、交通网络、标志性建筑、小区等等。最近几年也开始出现一些和比较热门的会展相关的，例如会展中心、体育馆等。”城市基础性设施建设中，房地产开发修建小区、景观大道、环路、标志性的建筑、广场、办公大楼，进一步规划工业园区等等也都是重头戏。
“但其中存在的‘面子工程’、‘政绩工程’也比较明显。”毛寿龙教授也表示，“一方面，我们不能说这些规划或工程纯粹是做秀、为了面子，但是对于现在的政府官员来说，在任的时间比较短，而且都要讲究有自己特色，所以这样就会出现几种情况：一是可能上届没有做完的事情就不做了，如果给别人弥补，那么功劳就是别人的不是自己的。因此就会出现一些烂尾工程。二是由于新官上任之后地方的发展思路发生变化可能会产生一些问题。比如说，可能本来是规划东城发展的，那么新官可能就会转到西城发展了。还有一个，可能这种地方发展思路来说，官员的主观因素在里面起的作用比较大，主观因素比较强。”所以在地方城市建设中，地方发展思路更多是以官员个人的意愿为主，而不是集体智慧结果的现象也是层出不穷。甚至还出现过这样的现象：如果当地在任的官员，个人比较喜欢桥，那么城市里就会看见兴建大量的桥；如果官员比较喜欢西式建筑，那么城市里在官员在任的时期就会到处都能看见新建的欧洲式建筑。“官员的主观意志占很大的成分，这样就会产生一些在项目规划建设上的遗留问题；也可能因为要争取时间，从而在城市的拆迁、土地使用以及民工工资等方面不同程度地产生一些问题。这些都可能会加大城市的财政负担。”毛寿龙教授说。
“刚上任的领导都要讲究一点‘三把火’的，”一位不肯透露姓名的地方官员在接受本刊记者采访时叹道，“有些就喜欢搞些形象工程，不考虑地方的长远利益。眼光就盯在任期之内，急功近利。城市的市政基础设施要好，才会有发展的后劲；要不然就是外强中干。只考虑形象工程、大工程是要不得的，‘群众利益无小事’。”这位地方官员的确有自己的想法，但是，也许并不是每一个地方官员都是这么想。
而对于市政建设来说，土地是“财神爷”。从以往的历史经验来看，我国地方在经历的近20年的四次政府换届后，无论是固定资产投资，还是在土地开发，都经历了一个高峰期，并屡创新高。这被有些媒体形象地称为地方政府的“圈地运动”。但是，如何把握这种换届因素，从而真正为百姓、为社会谋福利，突出换届中的积极作用。这是值得思考和正视的问题。
在一定程度上，换届因素已经成为地方市政建设和经济快速发展的动力之一。“总体上来说，城市发展包括新官上任之后的市政建设等方面，从大的局面上来看还是符合发展趋势的。出现的问题并不是很大，而且在很大程度上官员的措施都推动了整个城市的发展。比如说在居民小区、政府大楼、交通网络、文明城市的建设等各个方面都起到了积极的作用，中国城市的发展虽然的确是存在各种方面的问题，但是，总体上都是欣欣向荣的。跟以前相比，现在城市发展的面目可谓是日新月异，差别非常大。”毛寿龙教授在接受记者采访时，对于目前的城市建设还是持相当的肯定态度。
换届因素的背后
2008年各省市领导换届期间，中央组织部对各省区市人代会、政协会期间派驻督导组以进行指导和督查。“目的在于加强对贯彻执行中央关于换届工作的政策、有关法律和章程的指导，加强对换届风气的监督，受理群众反映换届选举问题的举报，督促坚决防止和严肃查处拉票贿选等搞非组织活动的问题，努力营造风清气正的换届环境”。
而这种“风清气正”在换届选举完成之后还能维持吗？还能维持多久？为什么不能维持？应该如何维持？
对此，毛寿龙教授分析道：“一个是由于我们现在的地方官员任命主要还是以上级的意愿为主，所以新上任的官员就会倾向于做很多领导更容易看得见的政绩。可能就会忽略细节。其次是由于现在官员的任期基本上是5年，任期比较短。任期越短，城市建设的周期也就越短，所以很容易出现一些问题。还有就是地方官员的决策科学化、民主化的程度还不够充分，所以往往在城市建设决策等方面的‘长官意志’就会比较明显。这样一来，也使得地方政府科学决策、民主决策的效率比较低。这就对地方领导人也提出了很大的挑战和更高的要求。这也都还是由于目前的一些制度不完善导致的。”香港《大公报》曾刊登评论文章，将一些领导干部“不是定下心来做艰苦细致的工作，打持久战，而是追求轰动效应，打速决战”的心理，称之为“短跑心态”。其具体原因说来：“上级‘迫’的。有的地方，上级领导给下面定下一些不切实际的指标，迫使下面的干部产生‘短跑心态’。”“四邻‘比’的。现在一些领导干部走马上任伊始，就是要制造轰动效应，动辄是大手笔、超常规、跳跃式。”对于这一点，毛寿龙教授提到了城市之间存在的激烈竞争：“在城市基础设施建设等方面也是。某些城市通过大刀阔斧的改革、有魄力的发展，城市发展规划很好；而一些其他城市的领导与之一对比，心里就很着急，就要想尽办法来加强本地的建设，要求在自己的任内、短期内，城市面貌要大变样。有的城市甚至是提出了‘振奋人心’的口号：‘1年小变样、2年中变样、3年大变样’。这样就显示出了官员在地方城市建设方面迫切性，而这种“迫切性”就是与各城市之间不同程度上的竞争是有关系的。这种竞争既会带来有优势的发展，但是也会产生一些问题。”还有一点就是“私心‘捞’的。某些干部私心太重，把个人升迁看得高于一切，贪图更快地出政绩，以增加升迁的砝码。”而我国对官员的考核长期以地方经济增长GDP为主的标准，就使得一些地方出现唯GDP增速论干部上下的简单做法。这样造成的不利后果，就是使部分地方领导单纯追求短期经济增长，不顾长远协调发展，对群众关心的切身利益问题不闻不问，甚至为了“政绩”不惜损害群众利益，致使一些地方GDP增速虽快，但群众却无法分享发展成果，有的地方还因追求畸形发展背上沉重债务。
“但目前来说，还是有一定的改变了。”毛寿龙教授分析说：“比如说百姓民生、维护稳定、环保等其他一些考核标准也提上了日程。但是从地方来讲，经济发展的问题非常迫切，所以即使现在‘惟政绩观’相比以前是有一定的改观，但是对官员来说，发展的压力还是很大。发达地区会和国外发达城市比，而不发达地区和发达地区比，各地发展的迫切性都很大。”
打破“背后”恶性循环国家和政府也越来越意识到以经济增长作为考核干部政绩中心指标的考核体系的弊病已经越来越突出，并出台了一系列的政策法规和办法。
中共中央组织部2006年印发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，着手从操作层面落实科学发展观在干部考核中的指导作用。要求各级政府必须充分理解科学发展观的要求，在经济与社会、人与自然、经济和政治协调发展的观念指导下，架构新的干部考核制度。这就要求作为省市县乡党委和广大地方领导干部，在继续抓好发展要务的同时，还要注意协调各种关系，真正执政为民，造福于民，率先领会并积极落实科学发展观。
这其中还突显出一点：这更多地体现了民意，通过引入群众满意度等新指标，尽量防止干部考察中容易出现的失真失实现象。比如，新的考评办法细分为民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价五个基本环节，其中，GDP增长等可量化的经济指标，只是实绩分析的考核重点。更多涉及干部执政能力和执政效果等无法量化的内容，则整合到民意调查环节中，通过群众满意度来进行全面检验。这从而增加了群众对干部工作的知情权、参与权、选择权和监督权，实现了从依靠少数人考核干部，到依靠广大群众评价选拔领导干部的重大转变，力争更全面、系统、客观、公正地考察干部。
相应地落实下来，在地方上，也开始陆续有切实、相应的措施出台。2007年4月河北省永年县出台的《河北省永年县2007年度干部考核指标》中，将直接关系民生的内容都作为刚性任务列入。在拟订的干部考核指标中，农村生态保护、农民工劳务输出、农村合作医疗覆盖率、城乡低保覆盖率、工业产值耗能指数等，都是被首次列入。对环保、民生等问题都纳入了实际考核的指标当中。而在这之前不久，在内蒙古、浙江和四川等地，也进行了“体现科学发展观要求”的干部考核试点。
2006年，时任中组部部长的贺国强在全国“两会”上就曾明确提出的，提拔干部的新标准，将不仅看GDP增长等“政绩”，还要看群众对执政满意度的“民心”。
2007年，国家发改委主任马凯在向十届全国人大常委会二十九次会议作国务院关于节约能源，保护环境工作情况的报告时也曾表示：“要把节能减排作为考核地方政府领导班子政绩和中央企业负责人业绩的重点内容，实行节能减排问责制。”马凯表示，要制定发布《节能目标责任评价考核实施方案》、《主要污染物排放总量考核办法》，将考核结果作为对地方各级政府领导干部政绩考核的重要依据。
毛寿龙教授也对本刊记者说道：“从技术性的措施方面来讲，各级政府就要加强落实责任制、加强发展各方面的评估，不仅是上级评估，也要加强民主评估、人民群众的评估等等，采用多元化的评估方法。而从制度上来讲，则要强化领导决策的责任制，加强对其的问责制。也可以尽可能延长领导的任期，最好是能够保证其任期的完整，不要频繁的更换；也可以对有能力的官员有连任的激励性措施，从而保证其政策的连续性。”这些法律法规、办法和建议，最终的目的都是要对于扭转部分领导干部的畸形政绩观。地方的市政建设的“风水”也不再单纯围绕着领导转，我们希望看到：这里，山长青、水常绿。
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